Opoziţia contestă la CCR legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă prin care se reorganizează ANAF

Sesizarea este semnată de 104 deputaţi PNL, USR, Pro România şi PMP.
 
Semnatarii contestă Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, pe care o consideră neconformă cu o serie de prevederi din Constituţie.
 
Textul integral al sesizării:
 
I.) SITUAŢIA DE FAPT

Potrivit expunerii de motive ataşate propunerii legislative, scopul legii este „revenirea la modul de organizare a administraţiilor financiare la nivel judeţean, mai aproape de contribuabili, astfel putând spera în îmbunătăţirea atât a aratei de colectare cât şi a relaţiei cu plătitorii de taxe şi impozite”, în esenţă în considerarea faptului că „performanţele organului fiscal central, raportat şi la eşecul implementării proiectului de reformare, nu justifică menţinerea unui palier administrative suplimentar, cel regional, costisitor în termini de cheltuieli bugetare şi generator de distorsiuni şi de mari întârzieri în reacţie pe lanţul informaţional până la veriga finală, contribuabilul”.

Derularea procedurii legislative la Senat:

    la data de 26.06.2018 a fost înregistrată pentru dezbatere cu codul B353;
    la data de 19.07.2018 a fost primit avizul negativ al Consiliului Economic şi Social, înregistrat cu nr. 3885;
    la data de 06.08.2018 a fost primit avizul favorabil al Consiliului Legislativ, înregistrat cu nr. 780;
    la data de 04.09.2018 a fost înregistrată la Biroul Permanent cu codul L560;
    la data de 26.09.2018 a fost primit avizul favorabil emis de Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială, înregistrat cu nr. 361;
    la data de 14.11.2018 a fost primit avizul favorabil emis de Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, înregistrat cu nr. 296;
    la data de 14.11.2018 a fost primit raportul favorabil cu amendamente emis de Comisia pentru budget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital, înregistrat cu nr. 499;
    la data de 14.11.2018 a fost adoptată în plen, cu 79 de voturi pentru şi 5 împotrivă.

Alte articole

Anunţul CCR după ce George Simion a câştigat detaşat primul tur al alegerilor prezidenţiale

Când începe campania electorală pentru turul al doilea. Termenul până la care se pot contesta la CCR rezultatele primului tur

Derularea procedurii legislative la Camera Deputaţilor:

    la data de 19.11.2018 a fost înregistrată la Biroul Permanent cu codul PL-x nr. 701/2018, cu aprobarea procedurii de urgenţă solicitate de iniţiator;
    la data de 03.12.2018 a fost primit avizul favorabil al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială, înregistrat cu nr. 4c-9/961;
    la data de 27.02.2019 a fost primit raportul favorabil emis de Comisia pentru budget, finanţe şi bănci, prin care au fost admise 18 amendamente;
    la data de 27.02.2019 a fost adoptată în plen, cu 168 de voturi pentru, 101 împotrivă şi 3 abţineri.

    MOTIVE DE NECONSTITUŢIONALITATE EXTRINSECI

    ÎNCĂLCAREA ART. 111 ALIN. (1) ŞI A ART. 138 ALIN. (5) DIN CONSTITUŢIE
 

Art. 138 alin. (5) din Constituţie consacră un important principiu de execuţie bugetară, stabilind că „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare”. În mod complementar, potrivit art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, „În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării (n.n. Guvernului) este obligatorie”.

Din coroborarea celor două dispoziţii constituţionale, rezultă necesitatea ca orice iniţiativă legislativă cu implicaţii bugetare să fie dezbătută cu informarea prealabilă a Guvernului, care trebuie să se pronunţe asupra oportunităţii economice şi financiare a acesteia. Adoptarea unei iniţiative legislative cu impact bugetar în lipsa unui punct de vedere al Guvernului şi, pe cale de consecinţă, fără stabilirea sursei de finanţare, poate duce la imposibilitatea aplicării actului normativ din lipsă de fonduri bugetare.

            Art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002, dispoziţii care dezvoltă principiile de execuţie bugetară statuate la art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, impun întocmirea unei fişe financiare, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010, „în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative (…) a căror aplicare atrage micşorarea sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget”, Guvernul fiind obligat să o transmită Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, în termen de 45 de zile de la primirea solicitării. Potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, „După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul”.

Prin urmare, întocmirea fişei financiare este obligatorie, în acelaşi sens pronunţându-se şi Curtea Constituţională, care a reţinut că „Simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice, nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate, având în vedere că art.111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art.15 alin.(1) şi (2) din Legea nr.500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin.(1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal bugetare nr.69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare, şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat” (Decizia nr. 764/2016).

            Raportat la cauza de faţă, învederăm, pe de o parte, că nici expunerea de motive şi nici propunerea legislativă nu conţin informaţii referitoare la sursa de finanţare a măsurilor propuse, iar, pe de altă parte, că propunerea legislativă a fost adoptată în lipsa fişei financiare impuse de prevederile art. 15 din Legea nr. 500/2002. Or, considerăm că ţine de domeniul evidenţei că reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală are implicaţii bugetare, în condiţiile în care, exempli gratia, potrivit art. II pct. 4, referitor la art. 10 alin. (2) din OUG nr. 74/2013, cele 8 direcţii generale regionale se vor diviza în 42 de direcţii ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.  

            Astfel, considerăm aplicabile, mutatis mutandis, următoarele considerente reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 746/2016:

„ […] în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, […] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament […], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală”. Tot astfel, faptul că cheltuielile de salarizare preconizate prin texele de lege criticate grevează bugetul pentru anul următor, nu este de natură să justifice aprobarea unor cheltuieli fără implicarea, în condiţiile legii fundamentale, a Guvernului care, potrivit art.138 alin.(2) din Constituţie, are competenţa de a elabora, anual, proiectul bugetului de stat şi al asigurărilor sociale. Potrivit jurisprudenţei Curţii, art.138 alin.(5) din Constituţie se referă tocmai la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar (Decizia nr.22 din 20 ianuarie 2016, par.58, citată în Decizia nr.593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.886 din 4 noiembrie 2016, par.29). Colaborarea loială între Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice.”

Pe cale de consecinţă, considerăm că a Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative (PLx nr. 710/2018), având ca obiect principal reorganizarea prin divizare ale celor 8 direcţii regionale ANAF, este neconstituţională în ansamblu, întrucât a fost adoptată fără stabilirea sursei financiare, cu consecinţa încălcării art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie.

    ÎNCĂLCAREA ART. 117 ALIN. (2) COROBORAT CU ART. 1 ALIN. (3) DIN CONSTITUŢIA ROMÂNIEI

Art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte că „Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă”. În sensul dispoziţiei precitate, potrivit art. 42 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, „Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi.”

Referitor la avizul Curţii de Conturi, instanţa de contencios constituţional a statuat că acesta constituie o condiţie de legalitate, de rang constituţional, pentru actele proprii ale Guvernului (ministerelor) adoptate în temeiul art. 117 alin. (2) din Constituţie (Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al Românjei, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009).

În acest context, învederăm că art. III din legea supusă controlului de neconstituţionalitate prevede înfiinţarea Direcţiei Generale a Vămilor, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice.

Astfel, pe de o parte, apreciem că Parlamentul a încălcat competenţa de înfiinţare a organelor de specialitate, care în cazul de faţă, în temeiul art. 117 alin. (2) din Constituţie, aparţine în mod exclusiv Guvernului şi ministerelor, iar, pe de altă parte, a nu a respectat condiţia de legalitate, de rang constituţional, de a obţine avizul conform al Curţii de Conturi.

            În acest sens, amintim şi considerentele reţinute de Curte în Decizia nr. 16/2007, aplicabile mutatis mutandis şi în cauza de faţă, potrivit cărora „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art.117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate. Or, Autoritatea Naţională pentru Turism este una dintre autorităţile a cărei înfiinţare intră, potrivit art.117 alin.(2) din Constituţie, în competenţa exclusivă a Guvernului, astfel că adoptarea de către Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizări este neconstituţională. Aşa fiind, Curtea constată că Legea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, încalcă şi prevederile art.1 alin.(5) din Legea fundamentală, potrivit cărora, „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.””

 
            Prin urmare, art. III din Legea pentru modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative (PL x nr. 710/2018) este neconstituţională deoarece încalcă art. 117 alin. (2) din Constituţie, cu consecinţa încălcării principiului securităţii juridice consacrat de art. 1 alin, (3) din legea fundamental.

 
    MOTIVE DE NECONSTITUŢIONALITATE INTRINSECI

1. ÎNCĂLCAREA ART. 1 ALIN. (5) DIN CONSTITUŢIE

Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Această obligaţie, care revine atât persoanelor fizice cât şi persoanelor juridice, se aplică în egală măsură şi Parlamentului, inclusiv în privinţa modului de exercitare a atribuţiei sale principale şi esenţiale, respectiv aceea de unică autoritate legiuitoare a tării, care constă în elaborarea proiectelor de lege şi adoptarea acestora ca legi ale statului român.

Curtea Constituţională, a reţinut, în jurisprudenţa sa constantă, că respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative constituie un veritabil criteriu de constituţionalitate prin raportare la aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţie.

În acest sens, prin Decizia nr. 26/2012, Curtea Constituţională a reţinut următoarele:

 „Deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, Curtea constată că prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară.

Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei”, şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie”. Astfel, Curtea constată că reglementarea criticată prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.”

În acelaşi sens, prin Decizia nr. 473/2013, Curtea Constituţională a statuat, de principiu, că “orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii.”

În acest context, semnalăm că legea supusă controlului de constituţionalitate cuprinde o serie de reglementări sumare, incomplete, de natură a afecta eficienţa actului normativ, după cum urmează:

    Art. I pct. 1, referitor la art. 10 din OUG nr. 74/2013, reglementează înfiinţarea direcţiilor finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, prin divizarea direcţiilor regionale ale finanţelor publice, fără însă a stabili reguli clare în privinţa modului în care urmează a fi repartizate atribuţiile [art. 10 alin. (3) din OUG nr. 74/2013] şi personalul [art. 10 alin. (5) şi (8) din OUG nr. 74/2013] către direcţiile nou înfiinţate.
    Similar, art. I pct. 2, referitor la art. 11 alin. (1) din OUG nr. 74/2013, stabileşte, în mod sumar, că „patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară şi orice alte bunuri” se preiau de către direcţiile finanţelor publice judeţene nou-înfiinţate, fără a se prevedea vreun criteriu pe baza căruia acestea urmează a fi repartizate.
    Propunerea legislativă conţine o serie de paralelisme legislative, contrar art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care stabileşte că „În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ (…)”, astfel:

    potrivit art. I pct. 1, referitor la art. 10 alin. (1) din OUG nr. 74/2013, „În subordinea Agenţiei se înfiinţează direcţiile finanţelor publice judeţene, (…), instituţii publice cu personalitate juridică”, soluţie legislativă preluată şi la art. I pct. 1, referitor la art. 10 alin. (7), care prevede că „Direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, dobândesc personalitate juridică”;
    la art. I pct. 1, dispoziţiile referitoare la art. 10 alin. (5) şi la art. 10 alin. (8) au acelaşi obiect, ambele stabilind că personalul direcţiilor regionale ale finanţelor publice se preia de către direcţiile finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în limita numărului de posturi aprobat.

    La art. I pct. 2, dispoziţiile referitoare la art. 11 alin. (2) prevăd că „procedurile aflate în derulare la nivelul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice se continuă de Agenţie şi/sau de direcţiile judeţene ale finanţelor publice, respectiv a municipiului Bucureşti, după caz, conform competenţelor (…)”, fără a se identifica cu claritate care sunt procedurile avute în vedere de către legiuitor şi fără a stabili cu exactitate care dintre acestea urmează a fi continuate de către Agenţie şi care de către direcţiile judeţene.
    La art. I pct. 2, dispoziţiile referitoare la art. 11 alin. (3) stabilesc că „pentru litigiile aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de faza de judecată, Agenţia şi/sau direcţiile judeţene ale finanţelor publice, respectiv a municipiului Bucureşti, după caz, se subrogă în toate drepturile şi obligaţiile aferente şi dobândesc calitatea procesuală a direcţiilor generale ale finanţelor publice din care s-au divizat”, fără a prevedea criterii minimale în funcţie de care să se poată stabili identitatea continuatorului direcţiei regionale a finanţelor publice aflată în litigiu. Astfel, pe de o parte, textul nu permite delimitarea categoriilor de litigii în care calitatea de continuator ar urma să aparţină Agenţiei de cele în care această calitate ar reveni direcţiilor judeţene şi, pe de altă parte, nu sunt prevăzute criterii în funcţie de care să se stabilească direcţia judeţeană îndrituită să continue litigiul pendinte.

 
Pe cale de consecinţă, la art. I pct. 1, dispoziţiile referitoare la art. 10 alin. (1), (3), (5) şi (8) din OUG nr. 74/2013, şi la art. I pct. 2, dispoziţiile referitoare la art. 11 alin. (1)-(3) din OUG nr. 74/2013 contravin principiului securităţii juridice  consacrat la art. 1 alin. (3) din Constituţie, precum şi principiului legalităţii consacrat la art. 1 alin. (5) din Constituţie.

În drept, ne întemeiem sesizarea atât pe dispoziţiile art. 133 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, cât şi pe dispoziţiile art. 15 alin (1) şi (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.